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封面故事
越洋風暴 美加墨協定 USMCA
2018.12.12∣瀏覽數:366

美國與加拿大重啟商業談判,逾一年的協商,「美加墨協定」(USMCA) 悄然誕生,新協定將於11月30日由三國領導人簽署,並須經過三國國 會同意後才正式生效,歷時25年的北美自由貿易協定(NAFTA)將隨之走 入歷史。由美國主導的雙邊談判,產業重點聚焦於汽車生產與乳製品市 場,除此之外尚包含落日條款、爭端解決機制、匯率政策條款,將為北 美地區創造更強勁的經濟增長,連帶對日本、韓國、中國等區域貿易產 生影響,改變未來國際經貿發展動向。
整理 ◆ 編輯部


美加墨協定
對美國FTA政策及亞太區域 整合的影響
文 ◆ 台經院新興市場發展研究中心 副研究員許峻賓
美國總統川普(Donald Trump)為了實現「美國優先」與公平貿易的政策,積極推動雙邊貿易 政策,希望能透過雙邊的個別談判策略,為美國人民與企業爭取更有利的條件。因此,在2018 年下半年,川普政府一口氣完成美韓FTA、北美自由貿易協定(NAFTA)的更新談判,更宣示將推 動與日本、歐盟及英國的貿易談判;除了美國的貿易政策推動之外,跨太平洋夥伴全面進步協 定(CPTPP)也將於今(2018)年12月30日正式生效。本文將以美墨加協定的內容為基礎,以檢視 川普總統在落實公平貿易中的想法,並以此協定與CPTPP相對照、比較,探討未來國際經貿規 則發展的可能動向,作為我國產業界日後因應的參考。

美國、墨西哥、加拿大間的北美自由貿 易協定(NAFTA)已執行超過25年,在歐巴馬 (Barack Obama)總統執政期間,NAFTA的 重新談判被正式納入美國貿易的議程之中, 經過多方討論後,歐巴馬總統最終決定邀請 加拿大與墨西哥參與TPP(跨太平洋夥伴協 定,即CPTPP前身),在不更動NAFTA的原 始協定架構下,重新建構以美國主導、新世 代貿易規則的多邊自由貿易協定。惟川普總 統上任後宣布退出TPP,並決定以雙邊會談的方式推動、改善美國與主要貿易夥伴國間 的貿易政策。因此,美、墨、加三國間的貿 易協定便在此一背景環境下推動談判。

美、墨、加三國貿易協定自2017年開始 進行談判,歷經一年多的協商,曾經一度瀕 臨破局,最後在美國主導下先與墨西哥單獨 談判並達成協議後,再轉而與加拿大進行談 判,最終於美東時間9月30日,美國與加拿 大就自由貿易協定架構與內涵達成共識,歷 經25年的北美自由貿易區改名為「美加墨協 定」(USMCA Agreement)。「美加墨協定」 趕在9月30日完成談判的用意在於,美國與 墨西哥都盼趕在墨國新總統羅培茲歐布拉多 (Andres Manuel Lopez Obrador)12月1日就 職前,將美墨先前談判所達成的協議送交各 自的國會審查,而其中美國需經過國會的60 天審查期,因此,為使USMCA能順利通過審 查程序並生效,就必須趕在9月30日午夜前將文本送進美國國會進行審議。

美、加、墨三國間的貿易關係緊密。依據 美國商務部統計資料,加拿大與墨西哥分別 位居美國對外貿易第二名及第三名,兩國加 總占美國對外貿易總額29.3% ;但是墨西哥 為美國第2大貿易赤字來源國,加拿大則為第 12大貿易赤字來源國,此即川普總統積極推 動三國貿易談判的主因。

川普在競選總統時便曾極力訴求,美國 經濟無法再次起飛、工作機會外流嚴重, NAFTA是一項重要因素,由於NAFTA並沒有 嚴格規範美國企業到加、墨設廠的條件,也 沒有嚴格限制加、墨生產貨品進口美國的條 件,使得美國企業利用墨西哥便宜的勞工、 加拿大的豐富天然資源,在加、墨生產製造 後銷回美國,因而導致美國工作機會外流、 貿易赤字增加。

美、加、墨三國貿易協定在產業部分,重 點在於墨西哥汽車生產跟加拿大乳製品市場 兩大部分。

在汽車方面,美國認為最主要的問題是 在美、墨間的汽車進口原產地比例規定上, 因此在美、墨的談判中,川普堅持拉高墨 西哥製造的汽車原產地比例,必須提高至 75%(NAFTA原規定為62.5%),方能在進口美國時享有優惠關稅;此外,川普也在汽車 製造工人的最低薪資上設定條件,規定墨西 哥生產的40%-45%汽車零件,工人時薪需 至少從16美元起跳,一方面減少墨國較便宜 的汽車工人薪資對美國汽車生產商的誘因, 另一方面則是讓在墨西哥生產的製造商採購 美、加的汽車零組件,以符合規定。對於川 普所提的條件,墨西哥當然必須讓步,因為 墨國最主要的汽車出口目的地就是美國,如 果不接受美國的條件,墨國製造的汽車將失 去美國市場。而此一規定,也對美國車廠有 所保障,避免了日本汽車廠的競爭,日本車 廠若要維持自墨西哥生產並出口至美國的競 爭力,勢必要依賴美、墨的汽車零組件供應 鏈,如此才能維持在美洲生產製造的優勢。

在加拿大乳製品方面,由於加國本身建立 了一個長達40年的乳製品供應鏈體系,乳製 品產業鏈提供加拿大超過22萬個工作機會, 對GDP貢獻達近200億美元,單在魁北克一 省就有超過65萬個家庭、11萬個工作機會從 事酪農業,而這些酪農每年繳納的所得稅約 21億美元,可見酪農業在加拿大經濟上的重 要性。為了確保乳製品供應的穩定性與安全 性,加拿大政府於1970年代建立起農產品供 應鏈體系,範圍涵蓋乳製品、雞蛋、雞肉、 火雞等,希望透過此一供應體系的運作讓加 拿大的酪農產業能夠供需與價格穩定,並確 保相關食品的安全性。也因為此一嚴格的供 應鏈體系,讓外國的酪農產品無法進入到加 拿大市場。

USMCA協定重要內容 以及與CPTPP的比較​​​​​​​
在CPTPP的協定中,加拿大承諾對會員 夥伴開放國內乳品市場產值的3.25%進口 量,而川普則透過與加拿大的雙邊談判, 在 USMCA 架構下,加拿大對美國開放 3.5%的進口量,希望藉此拉升美國農業的 發展。

除了汽車與乳製品的規定之外,USMCA 協定還有包括落日條款、爭端解決機制、匯 率政策條款,其中落日條款的部分,三國同 意,此協定有16年效力,並將每6年會商一 次,決定是否更新協定規範。

至於爭端解決機制,除了NAFTA中原有的 投資人對地主國得以提出控訴的爭端解決機 制(ISDS)在美、加間將逐漸落幕,而美、墨 間對於ISDS的爭端解決機制也有所限縮,其 餘的規範將維持原有NAFTA的規定,這對加 拿大與墨西哥是有利的,可避免美國企業對 這兩國政府提出權利受損的控訴。

另外一項最受關注的條款則是,USMCA 第32.10條規定,若協定任一成員國與非市場 化國家(non-market country)簽署自由貿易協 定,其他國家可以在6個月後退出並單獨建立 雙邊貿易關係。根據條款,美、墨、加三國 若要進行這類磋商,必須提前三個月通知其 他成員國。

USMCA對國際及區域自由貿易協定的意義

川普總統在就任之初便對美國人民,尤其 是支持他的鐵鏽區(Rust Belt)及農業區,宣 示將在任內推動美國優先政策,帶領美國經 濟重返榮耀。而川普鎖定的貿易對手國即包 括:加拿大、墨西哥、日本、中國大陸及歐 盟,為了降低美國的貿易赤字,積極與貿易 對手國進行雙邊談判,在處理完北美國家之 後,美國要優先處理的想必是日本與中國大 陸。加拿大與美國達成共識不僅意謂著川普 總統在雙邊貿易政策中再下一城,也意謂著 美國面對日本及中國大陸的貿易談判,美國 可能占據優勢。

美日協商-以汽車換取農業​​​​​​​
9月24日,日本首相安倍晉三與川普總統會 面並達成兩國啟動美日自由貿易協定談判的共 識。日、美間最大的問題在於農業與汽車,兩 國曾在TPP的談判過程中對此兩大議題交手, 當時美國同意日本以「延長汽車降稅期程換 取農產品保護」的策略,美國得以在TPP生效 後的30年才完全將汽車進口關稅降至零。雖 然美國後來退出TPP,但從此次日、美間的商 議來看,兩國將會在過去TPP的基礎上進行雙 邊貿易協定談判。就汽車產業來說,美國汽 車的價格與成本競爭力仍不及日本,因此,美國如何透過保護汽車市場來爭取日本在農業市 場上的讓步,將是未來兩國談判的重點。日本 在TPP談判時,祭出「以汽車換取農業」的策 略,爭取到日本主要農產品,包括稻米、小 麥、大麥、牛肉等,可以透過配額及優惠關稅 的保護手段,避免美國農產品大量銷售到日 本,而美國也得到30年的調整期,仍得以對 日本汽車課徵關稅。如今,美國在USMCA中 重設美墨汽車原產地比例規定,這對日本車廠 有一定程度的限制與打擊,日本後續如何透過 談判來折衝、避免衝擊,這將是未來美日談判 的重點。

美韓談判-提高汽車進口輛數限制​​​​​​​
再從美韓FTA的再談判來看,川普總統在 9月24日與韓國總統文在寅會面時簽署新版 的美韓FTA,從新的FTA內容來看,川普總 統主要關注的內容在於汽車產業上,韓國將 對美國製造的汽車提高進口輛數限制,每一 美國品牌車每年得對韓國輸出5萬輛。然而, 依據2017年統計,美國對韓國出口的汽車總 數,包含所有品牌、車種,並未超過4萬輛, 因此,有美國媒體評論,美韓FTA的更新具 有政治意涵,但卻不具有經濟產業的實質效 益。面對韓國消費者的愛用國貨習慣,即便 美國能取得更多的輸入許可,但是韓國消費者並不會買單,韓國消費者習慣購買的汽車 品牌,除了韓國品牌之外,就是雙B及日本品 牌汽車。因此,美國若有爭取更多在韓國的 消費市場,勢必要在行銷上多做努力。從美 韓FTA的案例來看,美國對外貿易談判勢必 優先鎖定農業與汽車項目。

美中貿易戰-關稅貿易制裁​​​​​​​
而對於中國大陸,在川普推出第二波關 稅貿易制裁後,美中間的貿易衝突仍未見 緩和跡象,而兩國領袖目前也未有安排會 見的機會,這將使得中美貿易衝突陷入僵 局。中國大陸是美國最大貿易赤字的來源 國,川普為了實踐對選民的承諾,對中國 大陸的談判當然不會手軟,但是川普應該也很清楚,全面性的對中國大陸出口的商 品進行加徵關稅的動作,對美國廠商及民 眾的消費終將有所損傷。這可以從第二階 段所加徵的2000億美元商品的國會聽證過 程中窺知。美國商務部最終排除掉多項關 鍵商品,而這些商品都是美國廠商生產製 造而銷回美國的。

從前兩個階段的美國對中國出口商品課稅 的內容來看,逐步受到影響的是美國民眾的 日常生活用品,也因此,美國商務部在2000 億商品的加徵關稅上分為兩個階段,現階段 是加徵10%,待2019年1月1日才會提高到 25%,這顯示川普對中國大陸的政策也開始 小心翼翼地推動之中。至於未來如果擴大到 另外的2670億美元的商品範圍,其中消費財的商品占比更高,等於是全面性的加徵關 稅,將對美中兩國及其他參與兩國生產供應 鏈的廠商有極大的衝擊。

從美加墨協定的談判來看,面對三國間 緊密的產業鏈,以及加、墨兩國對美國的 高度依賴,川普的強硬態度讓美國占盡優 勢。對比於未來的美日談判,美國亦可能 扮演主導者角色,但是對於中國大陸就不 見得能夠奏效,畢竟中美間的經貿產業是 緊密的環環相扣、彼此依賴度均高,若美 國過度強硬,恐仍不容易得到中國大陸的 讓步。

全球產業鏈結下的台灣
面對全球與區域自由貿易談判的趨勢,無論區域或雙邊,對於我國與全球經貿產 業鏈緊密連結的情況來說,我們需要仔細 評估美日、美中貿易互動對於我國的可能 影響,而這些國家間的協商議題也將可以 作為我國未來爭取參與區域經濟整合談判 的參考。

川普總統並非反對自由貿易,而是希望 推動自由且公平的貿易規則,尤其是對美 國支持川普的選民有利的貿易規則,所以 從近來的幾項協定來看,川普最重視的就 是汽車跟農業。從此角度進一步分析,對 美臺雙邊經貿關係來說,我國也是創造美 國貿易赤字來源之一,川普總統勢必在適 當時機對我國有所要求,而重點應該就是 鎖定農業,我政府應在現階段對此作好應 對策略及因應措施。
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