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從車、銑床安全認證 淺談職安署源頭管理
2021.08.11∣瀏覽數:212

從車、銑床安全認證
淺談職安署源頭管理


精密機械研究發展中心 機械安全發展部 陳崇賢

「機械安全」的概念,對工具機業者而言並不陌生,政府開始注意歐盟CE時,初衷就是要協助我國受困的工具機業找出路,打開美國以外的市場;從歐盟CE制度草創,到如今發展完備且複雜,在CE近30年的淬鍊下,業者也幾乎經歷了一個世代的體驗。如今換我們的社會發展到富裕成熟,對勞工的安全健康重視的結果,促成勞動部的設立與勞安法規的更迭,所以,工廠裡的機械設備,開始成為勞動部降低勞工職災發生率的關注對象。

民國98年勞委會透過「標準檢驗局」的「商品檢驗法」先列管了衝剪機械,直到108.08.01實施非數值控制的傳統手動車、銑床申報登錄,國內的車銑床工具機業者才注意到,國內的機械安全管理制度,在「職業安全衛生法」施行後,正逐步擴大安全管理的工業設備種類。

就在四月底,勞動部「勞職授字第1100201859號」公告,原訂今年開始列管的數值控制車、銑床,再次延後到民國112年1月1日才施行,也讓我們有機會再思考車、銑床列管以來,各界關切的問題。

源頭把關,有效管理

許多人都聽過「源頭管理」這個名詞,政府各行政單位從經濟部、衛生福利部甚至行政院農業委員會的幾乎都有,管理種類從農產肉品、食品到民生家電等,概念上是在製造、銷售的供應端起,先做好把關的工作,確保從源頭就能安全無虞的提供產品,並非勞動部所創。

業界都普遍知悉的歐盟CE,就是典型的源頭管理作法,只不過歐盟的CE範圍相當廣,不僅止於我們熟悉的工業設備的機械安全,還包含家電、3C資訊產品、玩具等民生用品及醫療器材,統一都以CE標示表明為各指令的列管範圍,而我國則在不同主管機關,各有不同列管識別標示。


目前管理對象

勞動部職業安全衛生署(以下簡稱職安署)是依據在108.5.15修正公布的「職業安全衛生法」(以下簡稱職安法)第7條、第8條,實施工業機械設備安全的源頭管理措施。第7條的精神是要求被公告列管的機械設備器具,必須先有符合「職安署」指定安全標準的證明文件,再到「指定之資訊申報網站」登錄,這裡的指定網站,也就是「機械設備器具安全資訊網」。

而職安法第8條與第7條不同,在公告列入「型式驗證」的產品,不能自行提出符合標準證明,而必須經由勞動部認可的「驗證機構」實施型式驗證合格,而且,第8條所稱的驗證機構有個專有名稱「型式驗證機構」,與第7條引用的「機械設備器具安全資訊申報登錄辦法」中可出具合格證明書的單位(包含a.「型式檢定機構」與b.「國內外認證組織認證之產品驗證機構」)有明顯不同,熟悉歐盟CE機械指令的朋友,到這裡應有似曾相似的感覺,感覺很像機械指令(2006/42/EC)附件四,必須由Notify body (歐盟在EA, the Europeancooperation for Accreditation協調下,由各會員國認證代表組織認可的驗證機構)驗證合格才能投入歐盟市場的概念。

事實上,在職安法第7條、第8條之所以被認為源頭管理,就是都必須證明符合安全標準後,才可產製運出廠場或輸入,其中第7條還包括租賃、供應或設置,管制的商業活動情境較廣,不過都在進入市場交付購置者前必須完成標示,為了便於識別所以兩者的標示並不相同,至於如何分別可參考表1。



歐盟在定義機械指令範圍後,就廣泛的一次全部納入,當中有許多法令需要搭配,而且「機械指令附件一」的「基本健康與安全要求」(E.H.S.R.)也發揮重要功能,使得歐盟即使在相關安全標準仍在發展的階段仍能推動源頭管理。相較於大家接觸較久的歐盟CE機械指令,我國的職安法是以公告的方式,逐步增加列管的機械設備器具,所以,未來勞動部仍將經由職災案件與職災給付的統計分析,依據國內製造業發展與職安管理需求增加列管範圍。而勞委會過去管理的天車、壓力容器等這類勞動部定義的危險性機械設備,並不是以前述第7條、第8條規定管理。


列管範圍

即使是同類產品,不同用途目的下會產生設計與製造的差異,所以即使公告列管的機械設備的大類別,也可能不是職安署列管的對象,勞動部在這部分是結合邊境管制措施的需要,以通關代碼申辦作業說明的公告補充,舉例來說:所謂的衝剪機械,大類包含了衝床、剪床與摺床,但勞動部職安署更進一步說明列管的條件如表2。



前述舉例因檢驗標準依據的是勞動部「機械設備器具安全標準」,但實際是勞動部頒定的法規,格式與我國的中華民國國家標準(CNS標準),甚至ISO國際標準不同,並未在標準中說明適用的機械設備範圍,所以特別在公告中補充;至於車、銑床依據的是國際標準ISO 23125、ISO 16090-1,所以適用的對象就會以該標準中第1節「Scope」的部分來檢視,雖然如此仍會有些產品在認定上會落入模糊的區域,近期就有些具銑削加工能力的設備有認定的顧慮,如從中國大陸進口的坡口機、日本進口的開先機,雖都以銑刀旋轉進行切削,但實際上坡口機(如圖1)卻是邊加工邊移動整個設備的位置,這樣的特徵並不符合ISO16090-1標準中stationary (定置)的定義,所以職安署謹慎的確認後,在邊境管制階段就予以排除列管。

  

相對於坡口機,開先機則雖不像銑床,但確實有多個軸向移動及多銑刀軸進行加工,確實具銑削能力,符合標準所稱具銑削能力及定置的特性,且適用標準並無問題,此外,職安署也獲悉開先機 (如圖2) 確實曾發生過職災致死的案例(非圖例公司產品致災),所以判定屬於「未來」應列管的對象。

勞動部在通關代碼申辦作業說明公告中又如何處理模糊地帶的車、銑床設備?在公告的附件(如表3)中有三個欄位,由左至右分別是:產品名稱、產品範圍說明、屬「375」代號納管之貨品稅則,從「產品範圍說明」可以找到職安署對列管機械設備的範圍設定,通常第1項描述「適用對象」,第2項則敘述排除對象(以下例舉之排除對象名稱僅供參考):

上述內容對於進口設備的代理業者或報關企業關係密切,而習於在過內銷售的國內製造業界先進可能比較少接觸,但國內業者的產品仍可能因出口參展或維修理由,而受邊境管制措施影響,建議仍應注意。


 

邊境管制措施

迄今仍有業界先進對勞動部列管措施的範圍感到困惑,擔心出口時受管制,實際上管理目的是確保在我國勞動部職安法施行範圍內,公告列管的機械設備器具能符合指定安全標準,所以僅在我國境內勞動部管轄範圍的勞工作業場所,出口產品自然不在範圍內。

什麼是邊境管制?既然要「源頭管理」機械設備的安全問題,就必須面對全球貿易下自境外進入(或移入)的產品,也必須一視同仁的要求境外產品符合指定標準。那麼如何做邊境的管制?勞動部職安署的做法與其他行政單位相同,都是搭配海關,透過提供國際間稱為HS Code的貨品號列,藉由業者通關時,將「可能」列管的產品挑出。讀者若注意到前述的通關申報公告附件有「屬『375』代號納管之貨品稅則」的欄位,其功能就是在告知海關,利用所列出的HS Code篩選,之所以稱「375」代號,則是這組代號是來自職安署的設定,須聯繫職安署確認。

請注意,筆者在前述說明「可能」列管來描述,原因是勞動部提供的「375」代號,只用於減緩還未完成源頭管理產品的進口,也就是說「375」代號中的Hs Code不代表一定要做「申報登錄」或「型式驗證」,這是很多報關行或業者常誤會的,勞動部都會通知業者提供產品資訊做確認,較像在篩子裡挑「需要列管」的機械。而經濟部標準檢驗局的商品驗證,以貨品號列認定列管對象,所以設定好號列後只需將篩出的對象,投入商品驗證的處理「系統」中,這當中的差異就在於工業設備的多樣性,一般民生消費產品因批量生產,規格比較相近所以邊境管制措施比較容易執行。


先行放行與免驗證

因勞動部「375」代號,無法直接提領貨品的業者,需要面對的第1個問題是辨別列管與否,一旦確認符合列管條件,業者還有第2個問題須思考,進口屬於列管的機械設備是否投入生產現場供勞工操作使用?答案若確定不投入生產現場,則可申請「免驗證」,若將交付勞工操作使用,則須申請「先行放行」。提醒讀者,「免驗證」中的產品若產品仍留在國內,勞動部將會定期確認該設備的存放狀況,直到銷毀報廢才結案。

免申報登錄

免申報登錄的對象,則是前述比喻中人工挑選篩子中不想要的部分,很可能是號列選錯,也可能是特殊產品無法適用列管條件,那麼這類產品在一開始確認後,就可透過ML999999999989回覆給海關後提領貨品,目前從報關業者回應的訊息稱「多數海關單位會要求出示相關資料證明確定屬於免申報登錄」,請相關的各界先進稍作留意。

 

技術性貿易障礙(TBT, Technical Barriers to Trade)

業界先進可能還記得PMC在早期介紹並輔導國內業者申請CE的研討會上,曾經提起過這樣的概念「歐盟這類以安全、健康甚至環保為訴求,要求須提供符合證明才能進口到歐盟的做法,其實是種非關稅的、技術性的貿易障礙,是種用來保護當地產業的作法」。

當年標檢局協助勞委會要列管衝剪機械時,須提前半年在97.12.31公告,並同步透過WTO秘書處通知所有WTO會員國,在沒有會員國異議的情況下,正式在98.7.1開始實施,勞委會早期曾設法提供經費補助當時的申請業者,但顧忌WTO的TBT原則,因此轉型改為補助使用者,有關TBT的原則,詳細內容可參考「經濟部國際貿易局」網站介紹TBT主要六大原則:(1)不歧視待遇及國民待遇原則、(2)貿易障礙避免原則、(3)技術規格調和原則、(4)技術性法規等同原則、(5)符合性評估結果相互承認原則、(6)透明化原則。

大多數人看到的是勞動部保護勞工作業安全的出發點,想到的是雇主不能接受成本增加;然而這項政策其實也在替國內機械製造業建立保護措施,為國內業者提供技術性障礙保護,增加境外競爭者與我國本地業者間的差距。

考慮到前述6項原則的特性,選定國際標準是特別就「技術性法規同等原則」去思考,選定國際標準的好處,既是我國業者早有CE安全設計製造的能力技術,又是國際間普遍接受的標準,WTO會員國不致反對為難,如果另訂安全標準,不僅從WTO會員國間需要再說明標準,國內業者間也等於過往藉由CE證書取得的資格都須重新申請,這樣的結果恐怕對國內本地業者反而不便,更增添成本。

從列管以來,這兩年間有事業單位自行辦理設備進口,有些是以無產製理由辦理,不少是因低價而選購,當然也有因回流遷廠惜物愛物仍申報進口的中古機械,在「機械設備器具安全資訊申報登錄辦法」中因輸入者的身分而成了「申報者」,可想見需要多花費檢驗、建立技術文件等工作的時間與人力成本,所以我們多建議這樣的業者放棄進口,改買國內已申報登錄完成的產品,也期盼能增加國內合格產品銷售的機會。

 

建構機械正確操作概念與安全發展空間

本次分享,除希望能幫助相關業界先進了解列管措施,避免未來列管後遭遇申報問題困擾外,也不無藉此澄清說明的用意,如今「勞職授字第1100201859號」公告後,對辦理檢驗的業者而言壓力是減輕了,但競爭者的產品仍持續進口到我國,雙方的競爭壓力,只能留待業界先進觀察體會。

盼望國內業者先進,利用這段暫緩時間,盡快做好準備,與國內使用者溝通好正確安全的操作習慣,在生產效率與作業安全間找到平衡點,更要提醒使用者思考不安全機械的潛藏安全成本,國內機械設備的商業環境已經改變,「職安法」已經為業者建構機械安全的發展空間,列管後的機械再也不能任由客戶要求,減免、去除安全功能與裝置,操作者的安全觀念,也需要業界先進一起協助改變。


參考文獻
[1] 勞動部公告「勞職授字第1100201859號」
[2] 勞動部「職業安全衛生法」
[3] 勞動部「機械設備器具安全資訊申報登錄辦法」
[4] 坡口機網路資料https://ispeak.vibaike.com/28573
[5] 開先機DAITO公司網站https://www.daito-seiki.com/english/product/
[6] 勞動部職安署「機械設備器具安全資訊網」https://tsmark.osha.gov.tw/sha/public/fileDownloadList.action
[7] 經濟部國貿局 「技術性貿易障礙協定」https://www.trade.gov.tw/cwto/Pages/Detail.aspx?nodeID=404&pid=311189Machine